Wikus Kruger, University of Cape Town

Um fabricante solar sul-africano, a ARTsolar, está a levar o governo e vários desenvolvedores de energia renovável a tribunal. O caso centra-se nas regras de conteúdo local para projetos ecológicos de energia renovável. A ARTsolar afirma que investiu em nova capacidade de fabrico porque esperava que estas regras levassem a encomendas de painéis solares montados localmente. Isso não aconteceu.

Wikus Kruger tem pesquisado financiamento e aquisição de energia renovável em África há 15 anos. Ele argumenta que o caso judicial da ARTsolar aponta para um problema político mais profundo. Os requisitos de fabrico local foram adicionados ao programa de energia renovável da África do Sul sem uma estratégia industrial clara. O governo criou obrigações, mas não as condições necessárias para o sucesso da produção local. O resultado tem sido conflito entre fabricantes, desenvolvedores e o Estado – e esforços de localização que entregaram muito menos do que o esperado.

Por que é que o caso judicial da ARTsolar é mais do que apenas uma batalha legal?

A disputa destaca um erro político comum. O governo tratou as regras de conteúdo local como se fossem uma estratégia industrial.

Sob os programas de aquisição de energia renovável da África do Sul, os projetos devem cumprir limiares de conteúdo local. Isto normalmente significa gastar pelo menos 35% do valor total do projeto em bens e serviços produzidos localmente. As regras também permitem isenções formais quando os fornecedores locais não conseguem produzir equipamento suficiente, entregar com rapidez suficiente ou cumprir normas técnicas. A disputa da ARTsolar parece centrar-se em como estas isenções foram concedidas e se foram justificadas.

Mas a questão mais profunda situa-se por trás dos argumentos legais. As regras de conteúdo local foram introduzidas sozinhas, sem um plano mais amplo para construir uma indústria.

Como não havia tal plano, muitas questões práticas ficaram sem resposta. As fábricas receberiam encomendas estáveis? Os projetos tornar-se-iam mais caros ou atrasados? O que isto significaria para os preços da eletricidade? Uma vez ignoradas estas questões, os problemas eram inevitáveis. As isenções tornaram-se comuns e seguiram-se disputas.

Este padrão não se limita à energia solar. No sector da energia eólica da África do Sul, os fabricantes também investiram em fábricas locais em resposta aos sinais de aquisição. Embora a energia eólica e solar sejam indústrias diferentes, enfrentaram riscos semelhantes. Vários fabricantes de componentes eólicos fecharam como resultado de rondas de licitação atrasadas ou canceladas.

Visto desta forma, o caso da ARTsolar não é apenas sobre se as regras foram seguidas. Mostra o que acontece quando ferramentas de aquisição são usadas sozinhas, sem um plano industrial claro para apoiá-las.

O que é que isto diz sobre a estratégia industrial de energia renovável da África do Sul?

As políticas de energia renovável da África do Sul listam muitos objetivos, mas poucas prioridades claras. Não há um único organismo governamental responsável pelo desenvolvimento industrial ecológico. Diferentes departamentos lidam com energia, comércio, competências e finanças, mas frequentemente trabalham em silos.

Isto é importante porque construir indústrias de fabrico é difícil. A experiência global mostra quão exigente a localização pode ser. A China, por exemplo, lidera o mundo no fabrico de painéis solares. O seu sucesso veio de décadas de planeamento cuidadoso em toda a economia.

A China não se baseou apenas em regras de conteúdo local. O governo garantiu procura estável de energia solar. Apoiou exportações. Forneceu energia barata e fiável às fábricas. Ofereceu financiamento a longo prazo que permitiu às empresas crescer ao longo do tempo.

O Estado também protegeu indústrias-chave de outras formas. Investiu em competências e investigação. Usou medidas comerciais para proteger fabricantes locais. Coordenou de perto entre governos nacional e local. Ligou a produção de painéis a químicos, maquinaria, logística e mercados de exportação. Isto ajudou as empresas a escalar rapidamente e permanecer competitivas.

A lição para a África do Sul não é copiar a China. É reconhecer que competir em mercados de fabrico globais requer coordenação, escala e instituições fortes. Isto vai muito além de adicionar regras de conteúdo local à aquisição.

Por que é que a eletricidade económica e fiável é tão importante para o desenvolvimento da África do Sul?

Há forte evidência de que a eletricidade fiável e acessível sustenta o crescimento, investimento e criação de emprego. Isto é especialmente verdade em setores intensivos em energia.

Os planos de desenvolvimento da África do Sul ainda dependem fortemente da mineração, processamento de minerais, fabrico básico e agroprocessamento. Estes setores dependem de energia estável e com preço razoável.

Quando a eletricidade se torna pouco fiável ou cara, as empresas reduzem. Atrasam investimentos ou encerram completamente.

Alguns países ricos conseguem lidar com preços elevados de eletricidade porque construíram a sua base industrial quando a energia era barata. Hoje podem depender mais de serviços e fabrico de alta produtividade. A África do Sul ainda não está nessa posição.

Num futuro previsível, a eletricidade acessível permanece uma condição-chave para o crescimento. É por isso que os esforços de localização precisam ser desenhados cuidadosamente: aumentar os custos de eletricidade antes de a economia os poder absorver arrisca minar o próprio desenvolvimento que devem apoiar.

O que é necessário para impulsionar a localização?

A experiência internacional mostra que o fabrico de energia renovável só tem sucesso onde os governos criam as condições certas. As empresas precisam de procura previsível, energia acessível, trabalhadores qualificados e acesso a financiamento. A política também precisa ser coordenada entre energia, comércio e indústria.

Estas escolhas não podem ser feitas sem compreender os seus efeitos económicos mais amplos. A localização não afeta apenas fábricas. Também afeta preços de eletricidade e decisões de investimento em toda a economia.

Um exemplo recente é o direito de importação de 10% sobre painéis solares introduzido em 2024. Como as regras de conteúdo local, uma tarifa pode ser uma ferramenta útil de política industrial. Mas apenas se for parte de uma estratégia mais ampla.

Introduzida sozinha, a tarifa não poderia criar uma indústria competitiva de fabrico solar. O que podia fazer era aumentar o custo da energia.

Este é outro exemplo de política aplicada em partes. Ferramentas individuais foram usadas sem um plano claro de como se encaixam ou como afetariam o sistema elétrico como um todo.

A África do Sul provavelmente veria maiores benefícios ao focar-se em áreas onde já tem pontos fortes. Estas incluem construção, engenharia e componentes de equilíbrio de instalação, tais como cabos, estruturas de montagem, inversores e transformadores.

O país também é forte em equipamento de rede, operações e manutenção, e desenvolvimento de projetos. Estas atividades criam muitos empregos, constroem competências úteis e apoiam expansão mais rápida de energia acessível.

Finalmente, a estratégia industrial deve considerar todo o sistema elétrico. A expansão da rede da África do Sul através do Plano de Desenvolvimento de Transmissão e dos Projetos Independentes de Transmissão oferece oportunidades para envolver empresas locais em aço, equipamento elétrico, construção e manutenção. Mas as estruturas atuais de aquisição e contratação frequentemente favorecem jogadores maiores e internacionais. Isto deixa as empresas técnicas locais presas em papéis pequenos e secundários em vez de lhes dar trabalho significativo e oportunidades de crescimento.

A disputa da ARTsolar não deve ser reduzida a uma história de heróis e vilões. Deve ser tratada como um aviso: sem uma estratégia industrial coerente, os esforços de localização continuarão a desiludir.

Wikus Kruger, Investigador em Energia Renovável, University of Cape Town

Este artigo é republicado de The Conversation sob uma licença Creative Commons. Leia o artigo original.