Wikus Kruger, มหาวิทยาลัยเคปทาวน์
ผู้ผลิตแผงโซลาร์เซลล์ของแอฟริกาใต้ ARTsolar กำลังฟ้องรัฐบาลและผู้พัฒนาพลังงานหมุนเวียนหลายรายต่อศาล คดีนี้มุ่งเน้นไปที่กฎเกณฑ์เนื้อหาในประเทศสำหรับโครงการพลังงานหมุนเวียน ARTsolar กล่าวว่าบริษัทลงทุนในกำลังการผลิตใหม่เพราะคาดหวังว่ากฎเกณฑ์เหล่านี้จะนำไปสู่คำสั่งซื้อแผงโซลาร์เซลล์ที่ประกอบในประเทศ แต่สิ่งนั้นไม่เกิดขึ้น
Wikus Kruger ได้ทำวิจัยเกี่ยวกับการจัดหาเงินทุนและการจัดซื้อจัดจ้างพลังงานหมุนเวียนในแอฟริกามา 15 ปี เขาโต้แย้งว่าคดีของ ARTsolar ชี้ไปที่ปัญหานโยบายที่ลึกซึ้งกว่า ข้อกำหนดการผลิตในประเทศถูกเพิ่มเข้าไปในโครงการพลังงานหมุนเวียนของแอฟริกาใต้โดยไม่มีกลยุทธ์อุตสาหกรรมที่ชัดเจน รัฐบาลสร้างภาระผูกพัน แต่ไม่ได้สร้างเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับการผลิตในประเทศเพื่อประสบความสำเร็จ ผลลัพธ์คือความขัดแย้งระหว่างผู้ผลิต ผู้พัฒนา และรัฐ – และความพยายามในการปรับให้เป็นท้องถิ่นที่ให้ผลน้อยกว่าที่คาดหวังไว้มาก
ทำไมคดีของ ARTsolar จึงมากกว่าแค่การต่อสู้ทางกฎหมาย?
ข้อพิพาทนี้เน้นย้ำถึงความผิดพลาดทางนโยบายที่พบเห็นบ่อย รัฐบาลปฏิบัติต่อกฎเกณฑ์เนื้อหาในประเทศราวกับว่ามันเป็นกลยุทธ์อุตสาหกรรม
ภายใต้โครงการจัดซื้อจัดจ้างพลังงานหมุนเวียนของแอฟริกาใต้ โครงการต้องบรรลุเกณฑ์เนื้อหาในประเทศ ซึ่งโดยปกติหมายถึงการใช้จ่ายอย่างน้อย 35% ของมูลค่าโครงการทั้งหมดกับสินค้าและบริการที่ผลิตในประเทศ กฎเกณฑ์ยังอนุญาตให้มีการยกเว้นอย่างเป็นทางการเมื่อซัพพลายเออร์ในประเทศไม่สามารถผลิตอุปกรณ์ได้เพียงพอ ส่งมอบได้เร็วพอ หรือตรงตามมาตรฐานทางเทคนิค ข้อพิพาทของ ARTsolar ดูเหมือนจะมุ่งเน้นไปที่วิธีการให้การยกเว้นเหล่านี้ และว่าเป็นเรื่องที่สมเหตุสมผลหรือไม่
แต่ประเด็นที่ลึกซึ้งกว่านั้นอยู่เบื้องหลังข้อโต้แย้งทางกฎหมาย กฎเกณฑ์เนื้อหาในประเทศถูกนำมาใช้เพียงลำพัง โดยไม่มีแผนที่กว้างขวางกว่านี้สำหรับการสร้างอุตสาหกรรม
เพราะไม่มีแผนดังกล่าว คำถามเชิงปฏิบัติหลายข้อจึงไม่ได้รับคำตอบ โรงงานจะได้รับคำสั่งซื้ออย่างต่อเนื่องหรือไม่? โครงการจะมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้นหรือล่าช้าหรือไม่? สิ่งนี้จะส่งผลอย่างไรต่อราคาไฟฟ้า? เมื่อคำถามเหล่านี้ถูกละเลย ปัญหาก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ การยกเว้นกลายเป็นเรื่องธรรมดา และข้อพิพาทก็ตามมา
รูปแบบนี้ไม่ได้จำกัดอยู่แค่พลังงานแสงอาทิตย์ ในภาคพลังงานลมของแอฟริกาใต้ ผู้ผลิตก็ลงทุนในโรงงานในประเทศเช่นกันเพื่อตอบสนองต่อสัญญาณการจัดซื้อจัดจ้าง แม้ว่าพลังงานลมและพลังงานแสงอาทิตย์จะเป็นอุตสาหกรรมที่แตกต่างกัน แต่พวกเขาเผชิญกับความเสี่ยงที่คล้ายกัน ผู้ผลิตชิ้นส่วนพลังงานลมหลายรายปิดตัวลงเป็นผลมาจากการเสนอราคาที่ล่าช้าหรือถูกยกเลิก
เมื่อมองในแง่นี้ คดีของ ARTsolar ไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์หรือไม่ มันแสดงให้เห็นว่าเกิดอะไรขึ้นเมื่อเครื่องมือการจัดซื้อจัดจ้างถูกใช้เพียงลำพัง โดยไม่มีแผนอุตสาหกรรมที่ชัดเจนมาสนับสนุน
สิ่งนี้บ่งบอกอะไรเกี่ยวกับกลยุทธ์อุตสาหกรรมพลังงานหมุนเวียนของแอฟริกาใต้?
นโยบายพลังงานหมุนเวียนของแอฟริกาใต้มีรายการเป้าหมายมากมาย แต่มีลำดับความสำคัญที่ชัดเจนน้อยมาก ไม่มีหน่วยงานรัฐบาลเดียวที่รับผิดชอบการพัฒนาอุตสาหกรรมสีเขียว กรมต่างๆ จัดการกับพลังงาน การค้า ทักษะ และการเงิน แต่พวกเขามักทำงานแยกกัน
สิ่งนี้มีความสำคัญเพราะการสร้างอุตสาหกรรมการผลิตเป็นเรื่องยาก ประสบการณ์ทั่วโลกแสดงให้เห็นว่าการปรับให้เป็นท้องถิ่นมีความต้องการสูงเพียงใด ตัวอย่างเช่น จีนเป็นผู้นำโลกในการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ ความสำเร็จของจีนมาจากการวางแผนอย่างรอบคอบหลายทศวรรษทั่วทั้งเศรษฐกิจ
จีนไม่ได้พึ่งพากฎเกณฑ์เนื้อหาในประเทศเพียงอย่างเดียว รัฐบาลรับประกันความต้องการพลังงานแสงอาทิตย์อย่างต่อเนื่อง สนับสนุนการส่งออก จัดหาพลังงานที่ถูกและเชื่อถือได้สำหรับโรงงาน เสนอเงินทุนระยะยาวที่ช่วยให้บริษัทเติบโตตามกาลเวลา
รัฐยังปกป้องอุตสาหกรรมสำคัญด้วยวิธีอื่นๆ ลงทุนในทักษะและการวิจัย ใช้มาตรการการค้าเพื่อปกป้องผู้ผลิตในประเทศ ประสานงานอย่างใกล้ชิดระหว่างรัฐบาลกลางและท้องถิ่น เชื่อมโยงการผลิตแผงเข้ากับสารเคมี เครื่องจักร การขนส่งและตลาดส่งออก สิ่งนี้ช่วยให้บริษัทขยายขนาดอย่างรวดเร็วและรักษาความสามารถในการแข่งขัน
บทเรียนสำหรับแอฟริกาใต้ไม่ใช่การลอกเลียนแบบจีน แต่เป็นการตระหนักว่าการแข่งขันในตลาดการผลิตระดับโลกต้องการการประสานงาน ขนาด และสถาบันที่แข็งแกร่ง สิ่งนี้อยู่ไกลเกินกว่าการเพิ่มกฎเกณฑ์เนื้อหาในประเทศในการจัดซื้อจัดจ้าง
ทำไมไฟฟ้าที่คุ้มค่าและเชื่อถือได้จึงสำคัญต่อการพัฒนาของแอฟริกาใต้?
มีหลักฐานที่แข็งแกร่งว่าไฟฟ้าที่เชื่อถือได้และราคาไม่แพงเป็นรากฐานสำคัญของการเติบโต การลงทุน และการสร้างงาน สิ่งนี้เป็นความจริงโดยเฉพาะในภาคที่ใช้พลังงานเข้มข้น
แผนการพัฒนาของแอฟริกาใต้ยังคงพึ่งพาอย่างหนักในการทำเหมืองแร่ การแปรรูปแร่ธาตุ การผลิตพื้นฐาน และการแปรรูปทางการเกษตร ภาคเหล่านี้ขึ้นอยู่กับพลังงานที่มั่นคงและราคาที่เหมาะสม
เมื่อไฟฟ้าไม่เชื่อถือได้หรือแพง บริษัทจะลดการดำเนินงาน พวกเขาเลื่อนการลงทุนหรือปิดตัวลงโดยสิ้นเชิง
ประเทศร่ำรวยบางประเทศสามารถรับมือกับราคาไฟฟ้าที่สูงได้เพราะพวกเขาสร้างฐานอุตสาหกรรมเมื่อพลังงานยังถูก ปัจจุบันพวกเขาสามารถพึ่งพาภาคบริการและการผลิตที่มีผลิตภาพสูงมากขึ้น แอฟริกาใต้ยังไม่อยู่ในสถานะนั้น
สำหรับอนาคตที่มองเห็นได้ ไฟฟ้าที่ราคาไม่แพงยังคงเป็นเงื่อนไขสำคัญสำหรับการเติบโต นี่คือเหตุผลที่ความพยายามในการปรับให้เป็นท้องถิ่นต้องได้รับการออกแบบอย่างระมัดระวัง: การเพิ่มต้นทุนไฟฟ้าก่อนที่เศรษฐกิจจะสามารถรองรับได้มีความเสี่ยงที่จะทำลายการพัฒนาที่พวกเขาตั้งใจจะสนับสนุน
ต้องการอะไรเพื่อส่งเสริมการปรับให้เป็นท้องถิ่น?
ประสบการณ์ระหว่างประเทศแสดงให้เห็นว่าการผลิตพลังงานหมุนเวียนประสบความสำเร็จเฉพาะในที่ที่รัฐบาลสร้างเงื่อนไขที่เหมาะสมเท่านั้น บริษัทต้องการความต้องการที่คาดการณ์ได้ พลังงานที่ราคาไม่แพง คนงานที่มีทักษะ และการเข้าถึงแหล่งเงินทุน นโยบายยังต้องได้รับการประสานงานในด้านพลังงาน การค้า และอุตสาหกรรม
ตัวเลือกเหล่านี้ไม่สามารถทำได้โดยไม่เข้าใจผลกระทบทางเศรษฐกิจที่กว้างขวางกว่านี้ การปรับให้เป็นท้องถิ่นไม่ได้ส่งผลกระทบเฉพาะโรงงานเท่านั้น มันยังส่งผลต่อราคาไฟฟ้าและการตัดสินใจลงทุนทั่วทั้งเศรษฐกิจ
ตัวอย่างล่าสุดคืออากรนำเข้า 10% สำหรับแผงโซลาร์เซลล์ที่เริ่มใช้ในปี 2024 เช่นเดียวกับกฎเกณฑ์เนื้อหาในประเทศ อัตราภาษีสามารถเป็นเครื่องมือนโยบายอุตสาหกรรมที่มีประโยชน์ แต่ต้องเป็นส่วนหนึ่งของกลยุทธ์ที่กว้างขวางกว่านี้เท่านั้น
เมื่อนำมาใช้เพียงลำพัง อัตราภาษีไม่สามารถสร้างอุตสาหกรรมการผลิตโซลาร์เซลล์ที่มีความสามารถในการแข่งขันได้ สิ่งที่มันทำได้คือการเพิ่มต้นทุนพลังงาน
นี่เป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของนโยบายที่ถูกนำไปใช้เป็นชิ้นๆ เครื่องมือแต่ละอย่างถูกใช้โดยไม่มีแผนที่ชัดเจนว่าพวกมันเข้ากันได้อย่างไร หรือจะส่งผลกระทบต่อระบบไฟฟ้าโดยรวมอย่างไร
แอฟริกาใต้น่าจะเห็นผลประโยชน์ที่มากขึ้นโดยการมุ่งเน้นไปที่พื้นที่ที่มีจุดแข็งอยู่แล้ว เหล่านี้รวมถึงการก่อสร้าง วิศวกรรม และส่วนประกอบสมดุลของโรงงาน เช่น สายเคเบิล โครงสร้างติดตั้ง อินเวอร์เตอร์ และหม้อแปลง
ประเทศนี้ยังมีความแข็งแกร่งในด้านอุปกรณ์กริด การดำเนินงานและการบำรุงรักษา และการพัฒนาโครงการ กิจกรรมเหล่านี้สร้างงานจำนวนมาก สร้างทักษะที่มีประโยชน์ และสนับสนุนการขยายพลังงานที่ราคาไม่แพงได้เร็วขึ้น
ในที่สุด กลยุทธ์อุตสาหกรรมควรพิจารณาระบบไฟฟ้าทั้งหมด การขยายกริดของแอฟริกาใต้ผ่านแผนพัฒนาการส่งไฟฟ้าและโครงการส่งไฟฟ้าอิสระนำเสนอโอกาสในการให้บริษัทในประเทศมีส่วนร่วมในด้านเหล็ก อุปกรณ์ไฟฟ้า การก่อสร้าง และการบำรุงรักษา แต่โครงสร้างการจัดซื้อจัดจ้างและการทำสัญญาในปัจจุบันมักจะเอื้อประโยชน์ต่อผู้เล่นระดับนานาชาติที่ใหญ่กว่า สิ่งนี้ทำให้บริษัทเทคนิคในประเทศติดอยู่กับบทบาทเล็กๆ รองๆ แทนที่จะให้โอกาสทำงานที่มีความหมายและโอกาสในการเติบโต
ข้อพิพาทของ ARTsolar ไม่ควรถูกลดทอนให้เป็นเรื่องราวของฮีโร่และวายร้าย มันควรได้รับการปฏิบัติเป็นคำเตือน: หากไม่มีกลยุทธ์อุตสาหกรรมที่สอดคล้องกัน ความพยายามในการปรับให้เป็นท้องถิ่นจะยังคงสร้างความผิดหวังต่อไป
Wikus Kruger, นักวิจัยด้านพลังงานหมุนเวียน, มหาวิทยาลัยเคปทาวน์
บทความนี้ได้รับการตีพิมพ์ซ้ำจาก The Conversation ภายใต้ใบอนุญาต Creative Commons อ่านบทความต้นฉบับ
