本專欄探討為何將生產性農地轉換為太陽能場址會帶來長期經濟風險,往往超過短期能源收益,並援引日本、歐洲和美國的全球經驗。我們主張,公用事業規模太陽能的土地密集度遠超過一般假設,犧牲優質農業區會削弱糧食安全、提高通貨膨脹風險,並加深進口依賴。 

本文以Leandro Leviste的Solar Philippines停滯項目和龐大土地儲備作為案例研究,突顯投機性能源開發如何占用數千公頃土地卻未能交付承諾的產能。分析強調了農業部凍結土地重新分類的必要性——這一舉措將農地視為戰略性國家基礎設施,而非能源轉型中可消耗的房地產。

農業部(DA)凍結土地重新分類被包裝為例行管理。但事實並非如此。這是一個遲來但必要的承認:犧牲農地進行太陽能開發的國家最終會付出雙倍代價——首先是失去糧食安全,其次是更高的經濟風險。

全球經驗顯示,將生產性農地視為能源基礎設施便利場址的國家往往發現——但為時已晚——真正的成本不是體現在資產負債表上,而是體現在更高的食品價格、進口依賴和經濟波動中。再生能源對長期競爭力至關重要,但當它以犧牲糧食系統為代價時,會創造出隨時間累積的脆弱性。當能源轉型削弱維持家庭生計的供應鏈時,它就變得脆弱。(閱讀:專題解說:什麼是公正能源轉型?)

刺痛之處

這一全球教訓在菲律賓情境中已經顯現。由菲律賓商人兼八打雁省眾議員Leandro Legarda Leviste創立的Solar Philippines,在呂宋島各地組建了約10,000公頃的土地儲備,規劃用於太陽能園區——面積相當於一座中型城市。同時,Solar Philippines的主要子公司與能源部(DOE)累積了接近12,000兆瓦的服務合約。然而,執行遠遠落後於雄心。僅有約174兆瓦,或約2%,進入商業運營。監管機構已著手終止涵蓋超過11,400兆瓦的合約,並追討據報達240億披索的罰款。除了監管失敗外,這一事件突顯了更深層的風險:大片土地可能被投機性能源開發占用多年卻從未實現,而其他生產性用途則被排除。

土地。Solar Philippines團隊在其創辦人Leandro Leviste(右起第四位)的帶領下,與一張寫著「此地已由Solar Philippines收購。有土地要出售或租賃嗎?」的帆布合影。Solar Philippines在2022年12月31日的社群媒體貼文稱,這片土地用於擴建SP New Energy Corporation (SPNEC)項目。圖片來源:Solar Philippines FB

機會成本相當可觀。假設Leviste的10,000公頃太陽能用地用於灌溉水稻種植——以保守的每公頃每年八噸產量計算——每年可生產約80,000噸稻米。以每公斤約30披索計算,相當於每年超過20億披索的國內糧食產出。在典型項目生命週期內,在計入乘數效應之前,放棄的生產可能超過500億披索。透過進口替代這一數量將擴大貿易逆差,並使消費者面臨外部衝擊。 

造成此類結果的核心誤解是規模問題。公用事業規模太陽能並非土地的輕度使用者。國際模型顯示,即使在日本和韓國等土地受限的國家,達成中等太陽能目標也可能需要1.2%至5.2%的國土面積,在歐洲部分地區則高達2.8%。這些並非微不足道的足跡。它們轉化為數萬公頃——正是農業也最依賴的平坦、灌溉和可達地塊。

理論上,能源規劃者假設太陽能將設置在「可用」土地上。實際上,開發商傾向於選擇有道路通達、地形穩定、靠近輸電線路且法律糾紛最少的區域。這些特徵描述的是生產性農業平原,而非荒地。隨著時間推移,能源基礎設施和農業會爭奪相同的地理優勢。

容忍這種重疊的國家為此付出了代價。日本福島核災後的太陽能熱潮,在慷慨的上網電價補貼推動下,使租賃農地用於太陽能板比種植水稻更有利可圖。鄉村土地市場向能源生產傾斜。十年之內,國內產出減弱,鄉村糧食安全惡化,迫使監管機構收緊分區規則。德國和義大利也遵循了類似軌跡。如今,歐盟優先在屋頂、棕地、廢棄礦場和工業區設置太陽能,將生產性農地視為戰略基礎設施而非備用產能。

農業創造就業

經濟學解釋了為何這很重要。單一十億瓦的公用事業規模太陽能可能需要1,000公頃或更多。一旦安裝,太陽能板將土地鎖定在單一、低就業用途達25至30年。相比之下,農業是勞動密集且乘數效應豐富的。它維持鄉村就業,支持物流和加工產業,並穩定國內需求。每移除一公頃糧食生產就會收緊供應,放大價格波動,並增加對全球衝擊的暴露——從氣候破壞到出口禁令。

對於像菲律賓這樣的糧食淨進口國,這種脆弱性會迅速加劇。更高的進口依賴將全球價格波動直接傳導至通貨膨脹。它擴大貿易逆差並對外匯儲備造成壓力。隨著時間推移,它削弱貨幣政策靈活性。從這個意義上說,土地使用成為總體經濟管理的一部分。

即使在土地豐富的經濟體,這種模式也清晰可見。在美國,再生能源設施已占據超過420,000英畝的鄉村土地。雖然這僅占農地總面積的一小部分,但這些項目集中在優質、位置良好的地塊上。位置比百分比更重要。失去高品質土地對糧食系統的削弱遠超過失去邊際土地。

Solar Philippines於2023年5月17日宣布,SP New Energy Corp.已從其母公司Solar Philippines收購第一批太陽能項目,包括如圖所示的大型Tarlac太陽能農場。圖片來源:Solar PH Facebook

農光互補

基於農地的太陽能支持者常引用農光互補作為妥協方案。全球數據呼籲謹慎。農光互補是在作物上方或旁邊安裝太陽能板,使同一塊土地既產生電力又生產糧食的做法。這種雙重用途系統可能適用於溫帶氣候下的高價值特種作物,但對於依賴充足陽光、機械化和可預測水管理的稻米和玉米等主食作物遠不那麼有效。在發展中經濟體,農光互補往往名義上是農地,實際上是能源基礎設施。

還有分配層面的問題。太陽能開發商獲得長期、通常與美元掛鉤的回報。投資者享受可預測的現金流。農民獲得固定租賃付款並放棄世代資產。地方政府獲得短期投資外觀。消費者承受更高的食品價格。出現的不是包容性綠色成長,而是從能源生產者到家庭的悄然風險轉移。

農業部的暫停令反映了一種理解:土地轉換不是中性的規劃活動。它是一項總體經濟決策,對通貨膨脹、外匯穩定和社會凝聚力有影響。保護農地等同於保護抵禦糧價衝擊的緩衝——這是任何進口電力都無法替代的緩衝。

這一切都不是反對太陽能的論點。它反對的是無紀律的選址。菲律賓在屋頂、商業園區、交通走廊、水庫和退化土地上擁有巨大的未開發潛力——這些空間可以在不削弱糧食安全的情況下增加再生能源價值。選擇優質農地不是效率。而是權宜之計。

在全球脫碳競賽中,最成功的經濟體認識到,當能源轉型與餐桌競爭時就會失敗。保護農地不是抵制進步。它是在日益不穩定的世界中經濟韌性的基礎。– Rappler.com

本專欄的來源和參考資料包括能源部的數據和政策材料、歐盟能源和土地使用政策框架、美國農業部,以及國際再生能源和土地使用研究,以及與菲律賓主要太陽能項目相關的公開公司披露和監管文件。

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